土地权利制度在市场经济发展中的地位和作用

一、是经济社会发展的制度基础

科学合理的土地权利制度能够为人们提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则。土地产权作为最重要的具有经济意义的民事权利，不但是社会进步的象征，而且是社会稳定和经济可持续发展的基础。土地产权不清，就没有合理的激励机制，人们也无须对自己的土地行为承担责任，更不可能产生创业的积极性。孟子讲，无恒产者无恒心;夫仁政，自经界始(行仁政，必须划清土地界限)。因此，要建立良好的市场经济秩序，首先建立合理稳定的土地财产秩序，使土地财产权得到有效的保护，才能激发土地权利人追求长远利益的积极性，不断增加投入，不断采用先进技术，减少短期行为，从而不断推动社会生产力的发展。

现代市场经济国家和地区经济快速发展的主要原因之一就是其先进的财产权制度，包括土地权利制度。这些国家和地区在民法、物权法、土地权利法及有关行政法规中，都做出了十分明确具体的规定，为当地经济社会发展奠定了坚实的制度基础。

从中国社会发展的历史来看，封建社会一直重复着土地兼并——农民起义——改朝换代——土地重新分配——土地再兼并——农民再起义——朝代再更换这样一个循环，朝代的更替无不与土地权利制度紧密相连。凡是经济繁荣、社会稳定都是地权平均、人民的土地权利能够得到较好保护的时期，如唐朝的均田制;凡是经济萧条、社会动荡一定是土地兼并严重、人民的土地权利受到严重侵害的时期，如两汉的土地兼并。建国五十年的实践也证明了土地权利制度的重要作用。建国初期进行的土地改革，通过赋予农民土地财产权，颁发土地所有权证，极大地调动了农民生产的积极性，促进了农村经济的发展。据史料记载，1952年左右，全国绝大多数农户达到了解放前中农的水平。后来，由于在合作化中违背农民意愿，特别是后来的人民公社运动剥夺了农民的土地财产权，挫伤了农民生产的积极性，对生产力造成了极大破坏。改革开放后，我国农村实行了家庭联产承包责任制，赋予了农民土地财产权，激发了农民生产的积极性，解放了生产力，使农村经济社会发展发生了质的飞跃。城镇土地使用制度改革，通过不断明晰国家和土地使用者之间的土地产权关系，使土地使用权成为社会经济中最重要的财产之一。由于土地使用权成为国有企业的财产，通过显化并盘活土地存量资产，实施土地置换，开展土地抵押融资，许多国有企业减轻了负债，增加了就业，逐步从困境中摆脱出来。同时，由于明确了土地使用权，大大改善了投资环境，引进的外资也越来越多，民营经济也逐渐壮大，我国经济发展呈现出一派蒸蒸日上、欣欣向荣的大好景象，展示出美好的前景。

二、是依法保护土地权利人合法权益的重要前提

土地权利是土地权利人的一项十分重要的财产权，依法确定土地权利是保护土地权利人合法权益的前提和基础。土地确权是一项政府行为，土地确权结果具有法定性和权威性，土地权利一经确定，便受到法律保护，可以对抗各种不法侵害。我国自改革开放以来，市场经济已经有了相当的发展，人民的物质生活水平已有相当的提高，随着土地使用权制度的建立和完善，土地权利的价值日益彰显，土地使用权以及建立在使用权基础之上的土地他项权利已成为社会成员的基本财产权利，土地权利及其他财产的流通十分活跃，土地权利作这重要的物权，一经确定，即可要求世间一切人对其标的物的支配状态予以尊重，一切人均负有不得侵害该直接支配状态的义务，权利人可对任何人主张其权利。因此，依法确定土地权利，稳定财产归属秩序和流转秩序，明晰土地权利人的依法享有的权利和承担的义务，对于保护土地权利人的合法权益，消除不法侵害，不断建立和完善社会信用，稳定社会经济秩序和市场秩序具有重要的政治、经济和社会意义。

三、是定纷止争，维护和促进社会的安定团结根本环节

土地权利人基于对自身利益的维护，往往渴望有一个稳定的社会秩序，因此，土地权利人往往就是维护社会稳定的中坚力量。通过依法确定土地权利，明晰土地权利人的权利和义务，可以不断培养土地权利人自我决定、自我负责的观念，不断克服权利人依赖政府、依赖组织的惰性心理，不断激励权利人在自我创造、自我奋斗的过程中自立、自强，自尊;就可以不断激发权利人捍卫权利的民主精神，严守契约的信用观念，审慎抉择的理性态度、遵守规则的法治意识。同时，土地权利人的自立、自强、自决、自承，将极大的缓解政府的各种压力，把体制转轨时期的各种社会矛盾通过市场予以化解。土地权利构成了公民自由的最后堡垒，对土地权利的保护可以有效地遏制各类主体对土地权利的不法侵害，定纷止争，规范市场秩序，从而维护和促进社会的安定团结。

四、是稳定和扩大就业的重要保证

解决好就业问题，是我国今后几十年顺利迈向现代化过程中面临的最严峻的挑战。目前，我国人口已超过13亿，而人口的绝对数还在不断增长，到2020年，人口规模将达到14—15亿，每年新增劳动适龄人口平均要超过1000万。一方面，大量的新增劳动适龄人口需要寻找就业机会;另一方面，每年大约有800—1000万农民涌入城市打工;随着国有企业改革的不断深化和结构调整步伐的逐步加快，城镇下岗失业的人数还将增加，他们都需要寻找新的就业机会。

要解决好就业问题，首先必须解决好9亿农村人口就业问题。按照传统的思维，发展工业化、城市化和第三产业等，是解决就业的主要渠道。但仔细一想，如果以城市化解决十几亿人的就业，则至少需要新建100个1000万人口的特大城市，比全世界现有特大城市的总和还多4倍，这显然是不现实和不可能的。其实，人们恰恰忽略了这样一个重要事实，在过去的二十多年中，以农村土地家庭承包经营为主要特征的农村土地制度改革已经成为解决我国就业的最主要途径。改革开放后，乡镇企业关关停停，下岗失业不在少数，从未听说发生过什么大事;而大量的农民工，遇到经济不景气时也有大量失业，但也未发生过什么动荡，原因很简单，在家乡占有使用的土地是他们就业的最后屏障。党的十五届三中全会通过的《中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住农村这个大头，就有了把握全局的主动权。”农村发展稳定所面临的主要问题之一，就是农民的就业问题。因此，稳住了农民就业这个大头，就有了把握全局的主动权。

以合理的农地产权制度维持稳定的“家庭经营”，作为解决就业的重要手段，稳步推进工业化和现代化，已被国内外经验和教训所证明。墨西哥、巴西、阿根廷等拉美国家机械地学习美国大农场模式，地主把土地从租户手中收回，购买大型农业机械直接耕种，迅速扩大了生产规模，大幅度降低了生产成本，农业甚至比工业更早地进入了现代化。但这些国家为此付出了巨大的代价：大批农民失去土地，一下子都涌入城市，形成大批的城市无业游民，导致犯罪率剧增，并使大量资本外流，不但造成农业生产力的倒退，还形成了长期的社会动荡，甚至爆发农民起义，严重影响了工业化和现代化的进程。反观日本、韩国、我国台湾省等国家和地区，二战之后，由于实行以“耕者有其田”为目标的稳定的农地制度，一方面大大调动了广大农民保护耕地和建设耕地的积极性，促进了农业生产力的快速健康发展。另一方面，广大农村地区又成了劳动力的“蓄水池”，当第二和第三产业需要时，农村劳动力就流入城市;当城市经济萧条时，这些劳动力还可以流回农村，从事稳定的农业生产，从而成为社会最稳定的阶层。合理的农地产权制度，为这些国家和地区实现大多数人口最终在城市就业设立了非常好的缓冲地带，最大程度上降低了现代化可能带来的阵痛。为充分发挥“小农制”解决就业的决定性作用，这些国家和地区都制定了严格的法令，如禁止工商资本进入农业，实行“农有农用”的农地制度。

五、土地权利制度的稳定和完善直接关系到金融市场的健康发展

随着市场经济的发展，不动产抵押已成为融资的主要手段之一，特别是房地产市场，土地抵押已成为房地产开发投资和居民置业的主要资金来源，而土地权利制度改革对盘活土地资产、促进金融市场发展发挥了重要的作用。据有关资料，很多西方发达国家不动产贷款约占银行贷款总额的15—20%，我国香港为30%，我国目前房地产企业的银行抵押贷款和买者的按揭贷款估计近80—90%。不动产抵押贷款比例的增加，在促进房地产业快速发展的同时，也加大了金融市场的风险。一方面，由于我国土地权利制度不完善和土地抵押不规范，金融机构不良资产的很大一部分都是土地产权抵押贷款;当前全国各类园区在土地开发、建设中，土地产权抵押也占用了银行大量的资金;近些年不断出现的金融诈骗，许多都与土地产权抵押有关，如重复抵押骗取银行资金，金融部门不能处置已抵押的土地使用权，形成很多呆账、坏账，金融市场发展面临的潜在风险不断增加。另一方面，银行对房地产项目贷款的增长速度大大超过国内生产总值的增长速度，从1998起的5年内，我国的商业银行向房地产开发商贷款的总额为2300亿美元，并以每年25.3%的惊人速度增长，也增加了金融市场面临的风险。这些问题引起了党中央和国务院的高度重视。

国外金融市场的发展证明，土地权利制度直接关系到金融市场的健康发展。近40年来，日本曾经发生了三次地价高涨和随后的经济萧条。在20世纪80年代的10年间，日本总地价上涨6倍，地价达2400兆日元，相当于美国地价总值的4倍。1991年“地产泡沫”破灭后，日本地价损失700兆日元，是日本年GDP的1.4倍。在“地产泡沫”出现的过程中，银行起了推波助澜的作用。银行降低贷款条件，鼓励了土地投机行为。日本银行业向房地产业投资的152兆日元，有79兆日元成为不良债权，出现了大量银行呆账、坏帐，银行运行不畅。在这一过程中，表现积极的日本各“住专”的不良债权率达70%—85%。所有这一切对不动产市场的发展，乃至整个社会经济的发展均产生了巨大的负面影响。泰国房地产的过度发展也产生了大量的银行呆账、坏帐，成为东南亚金融危机的直接和基础性诱因。今年3—5月，我国香港地区楼市价格下跌幅度达8%，银行体系的负资产住宅抵押贷款数目大幅上升，涉及资金1350亿港元。从1997——2000年，香港楼价下跌影响所及，私人住宅的资产估计从3.7万亿港元下跌至1.8万亿港元，跌幅达53%，其中约有一半的当地贷款属于个人住房按揭贷款及建造、物业发展与投资的贷款。房地产价格及其租金的变动不仅增加了金融机构和投资者的风险，而且严重影响了消费需求和香港经济的竞争力。

六、土地权利制度是促进土地资源合理利用与保护的有力保障

合理利用国土资源是实现可持续发展的基础，也是党中央确定的基本国策。国土资源的合理配置和持续有效利用，应该是国土资源行政管理和土地权利制度建设两条主线的有机结合，即在对国土资源进行行政管理的同时，赋予、确认并保护公民、法人对土地的财产权，调动土地使用者合理用地的积极性。否则，没有土地权利人的主动配合，再严格的行政管理制度也会大打折扣。我国在过去很长一个时期内受计划经济影响，偏重土地行政管理，而土地权利制度建设相对滞后，国家法律对企业、公民的土地权利界定不明确或保障不利，权利之间的界线不清，导致土地利用粗放、土地闲置、浪费，并产生大量的土地争议和冲突，用地者缺乏保护耕地和合理利用土地的主动性和自觉性。历史上出现的乱砍滥伐森林、草原过度放牧等问题，其根本原因在于土地产权关系不清晰，责权利关系不明和产权缺乏有效保护，用地者对未来缺乏稳定的预期。因此，赋予各类土地权利主体稳定的土地财产权，是促进国土资源可持续利用的有力保障。近年来，国土资源管理部门为适应国家经济体制改革的需要，规范土地市场，保障交易安全和土地市场秩序，积极配合立法机关，推进土地权利制度建设。同时，在深入调查、研究我国土地权利制度改革实践的基础上，陆续以部门规章、政策性文件等形式，出台了《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地登记规则》、《土地权属争议调查处理办法》等，不断加强土地权利制度建设，在经济社会发展中发挥了举足轻重的作用。